قا نون شورا ها واداره امور محلی با نگاه به سیر تمرکز زدایی قبل وپس از پیروزی انقلاب اسلامی در ایران

                                        نورالدین رمضانی –

                               دانشجوی کارشیناسی ارشد مدیریت شهری

مقدمه

روابط متقابل توسعه نیافتگی سیاسی با تمرکز گرایی در ساختار های سیتسی و اداری ایران از بدو شکل گیری هر دو مجموعه اندیشه ها ،الگوها و نهادهای مربوط به توسعه سیاسی و تمرکز یا عدم تمرکز در شکل نوین آن از آغاز تا پایان سلطنت مشروطه (1357-1258) و ازآغاز پیروزی انقلاب اسلامی تا کنون (1389-1357)مورد توجه نهادهای سیاسی و اجتماعی ایران بوده است در این مقاله سعی داریم ضمن  بیان وژگی های قانون انجمن های ایالتی و ولایتی انجمن شد.انجمن ده و قانون شوراهای اسلامی شهر و روستا و اقدامات آنها در اداره امور محلی نیم نگاهی نیز به سیر تمرکززدایی قبل و بعد از پیروزی انقلاب اسلامی در ایران بپردازیم 
یکی از مباحث مهم مربوط به توسعه ، تمرکز گرایی است که خود مولفه هایی چون سطوح توسعه اقتصادی،و نفت و پراکندگی جغرافیایی و قوی و.... وابسته است. در چند دهه اخیر مطالعات زیادی در کشور های مختلف حول تمرکز زدایی ،خود مدیریتی،منطقه مداری و در اختیار سپاری به منظور ارائه الگویی مناسب تر جهت توسعه یافتگی و نیز به منظور تشویق شهروندان به مشارکت حداکثری صورت گرفته است.

 

تعریف وا‍ژه ها

به همراه طرح مسأله مدیریت امور محلی واژه های دیگری نظیر

 مدیریت محلی – حکومت محلی

 مدیریت شهری – حکومت شهری

 مدیریت روستایی- حکومت روستایی

به عنوان تعابیر مرتبط با آن مطرح می شوند:

 

حکومت محلی LOCAL GOVERMENT

عبارت از نظامی که یا اعمال قدرتی شروع برآمده از اداره شهروندان عملکردهای مشترک  وقایع رفاه عموم در محدوده زندگی ایشان را نظم می بخشد . این حکومت محلی بر حسب نوع سکونتگاههای قلمرو خود صرفاَ روستایی یا شهری می  باشد

 

حکومت شهری

شهر به مثابه نهاد های مجری می باشند مشروعیت آن نیز با تعویض اختیارات از بالا (نیز مستقیم) در سطوح محل‍ی یا ایالتی و یا مستقیم درسطح محلی شکل گرفته است.

 

تفاوت حکومت شهری با مدیریت شهری:

حکومت شهری در حوزه حاکمیت .......قرار دارد و به دلیل اینکه مدیریت شهری چهار چوب اجرایی دارد . در صورت وجود حکومت شهری مدیریت شهری زیر مجموعه ان تلقی می شود.

·      مدیریت روستا :

·      در مدیریت روستا یک نظام طبیعی برایس اداره امور وجود دارد که بعنوان نظام ارباب و رعیتی یا نظام ارباب و کدخدایی حاکم بوده و ایفای نقش می کرده است.

·      شکل گیری شورای شهر و روستا در ایران:

در طول تاریخ به جز دوره سلوکیان که تقلیدی از دولت شهرهای یونان داشتند  در ایران هرگز انجمن شهر نداشتیم . اما موضوع حکومت محلی یا شورای شهر و روستا از زمان انقلاب مشروطه در قانون کشور آمده است که عنوان انجمن ........ایالتی ولایتی "برای آن در نظر گرفته شد که در تاریخ 1/3/1286 به تصویب رسید . لیکن این نهاد محلی در فراز و نشیب زیادی مواجه شده است. و گاهی یک نهاد مستقل از دولت مطرح شده است و گاهی به تبع قدرت گرفتن حکومت مرکزی به عنوان نهادی وابسته به دولت در آمده است . این فراز و فرود از سال 1286 تا کنون ملموس و مشهود است.

اصول 29-90-91-92-93 متمم قانون سیاسی به صورت سال 1286 راجع به تشکیل انجمن های ایالتی و ولایتی می باشد.

اصل 90:........

اصل 91: انجمن های ایالتی ولایتی بلد واسطه از طرف اهالی انتخاب می شوند.

اصل 92: انجمن ایالتی اختیارتامه در اصلاحات راجع به منافع عام دارند با رعایت حدود قوانین ....... ولایتی

 

اصل 93:صورت دخل و خرج ایالت ولایت از قبیل توسط انجمن ایالتی ولایتی

طبع و نشر می شود.

از سال 1286 تا سال 1309 سر قانون انجمن ایالتی ولایتی "قانون بلدیه و تشکیل ایالت ولایت دستور والعمل حکام در جهت توزیع قدرت سیاسی –اداری و در راستای اختیارات به ایالات و ولایات نور و عملی شد.قانون انجمن ایالتی ولایتی در تاریخ 30/2/1316 به موجب تصویب قانون بلدیه منسوخ گردید. و در تاریخ 16 آبان 1316 با تصویب قانون تشکیل ایالات ولایات وقانون تقسیمات کشوری عملا تمرکز گرای دولتی تبیین شد.

 دوره های فراز و نشیب حکومت های محلی را می توان اینگونه ترسیم کرد:

1 سالهای 1304-1286 "تصویب انجمن ایالتی ولایتی

تاجگذاری رضا شاه"

2- سالهای 1320-1204 (از ظهور تا سقوط رضا شاه ،دوره تضعیف حکومتهای محلی و اقتدار گرایی حکومت مرکزی )و تصویب قانون تقسیمات کشوری ،‌وظایف فرمانداران و بخشداران در تاریخ 20 /2/1316

سالهای 1332/1320 ( از سقوط رضا شاه تا کوتای فرمایش محمد رضا شاه به کمک امریکاییها 28 مرداد1332)

دوره ........ دوباره حکومتهای محلی و تفکیک عملی مجدد قوا با هدف کسب وجه ملی و بی طرف برای محمد رضا شاه از طرف حکومت مرکزی در این دوره ماده واحده قانون تشکیل شهرداریها و انجمن و .......مصوب 4/5/1328

سالهای 1339-1332 " با انجام کودتای فرمایشی 28 مرداد 1328 محمد رضا عملا حکومت خود را تثبیت کرد که به صورت نظام دیکتاتوری فراگیر عمل می کرد .حکومتهای محلی بوسیله ابزارهای خود کامگی و اقتدار گرایی محمد رضا شاه محو شد. دراین دوره قانون شهرداریها مصوب سال 1334 به نفع حکومت مرکزی احداث شد.

سالهای 1339-1342" با قرار گرفتن "امنیتی" در پشت نخست وزیریدرخشش رئیس انجمن معلمان ایران به وزارت فرهنگ رسید که معلمان .........وارد عرصه های سیاسی شدند که همزمان با آمدن ارسنجانی در مقام وزیر کشاورزی با ارائه طرح های اصلاح طلبانه باعث بوجود آمدن کانونها و مراکز قدرت سیاسی – محلی غیر دولتی شدند.

 

 

 

سال های 1375-1342 در این دوره همه ی ابزارهای اقتدار گرایی در اختیار قدرت مطلقه شاه بود امّا همزمان با تغییرات جهانی گامهایی جهت تشکیل احزاب سیاسی ،اتّحادیه ها ،شورای کارگری منفی ........  ،تعاونی ها وشوراهای روستایی و........  ...... داشته شد . اوحزب دربار و رستاخیزه توسط عوامل وابسته به... تاسیس شد و انجمن های ایالتی و ولایتی یا انجمن .. .. که ..... با تمامیت کشور نبود مجوز فعالیت داده شد .. کار مردم به خود مردم واگذار شد

-قانون تشکیل انجمن های شهرستان و استان مصوب     20/3/1349

-قانون تشکیل انجمن .............مصوب 19/3/1355

سال 1377-1357با....انقلاب اسلامی نقش بیشتر مردم در اداره امور کشور مورد توجه انقلابیون  قرار گرفت که اصول ....قانون اساسی به ان اشاره شده است منجمله اصل هفتم ، اصل یکصدم فاصل یکصدم و یکم ،یکصدو دوم ،یکصدو سوم ،یکصدو ششم

- قانون شورای محلی مصوب 14/4/1358 شورای انقلاب

-لایه قانونی انتخابات شورای شهر و طریقه اداره آن مصوب 21/7/1358

-قانون تشکیلات شورای اسلامی کشور مصوب 1/9/1361

به طور کلی از سال 1357 تا سال 1377 بطور میانگین هر سه سال تغییراتی در قانون شورای اسلامی رخ داده است.

سال های 1389-1377 "تا کنون سه دوره شورای اسلامی .......... تشکیل گردیده است اما هنوز اقتدار کامل در دست ........... است و شورای شهر فقط بر ... نظارت دارند شورای روستا جز انجام برخی فعالیت های جزئی در روستا عملا کارایی دیگری ندارد. و معرف همان اصطلاح شورای شهرداری است. در روستا نیز امور مربوط به مالکیت و در روستا توسط دهدار صورت می پذیرد.

سیر تمرکز گرایی و تمرکز زرایی در ایران در سایه قانون

در1316 برای اولین بار در دوره رضا شاه قانون کد خدایی به تصویب رسید که قبل از ان هیچ گونه دخالتی از سوی دولت در امور روستاها به چشم نمی خورد هنگامی که کدخدا به عنوان نماینده دولت تعیین میگردد اولین مصداق دولت درامور مردم مشاهده میگردد کد خدا به عنوان نماینده دولت در اجرای تصمیمات دولت وظیفه دارد همکاری کند .نظیر سرباز گیری در روستا توسط کدخدای روستا صورت می گرفت.

رضا شاه چندان می بایست به حیات روستا توجهی نداشت اگر هم توجهی بود به چند شهر اصلی علی الخصوص تهران بوده است اعمال تغییراتی در خیابان ها احداث مراکز مهم تفریحی نظیر سینما و کاواره به نوعی مدرنیزه کردن ظاهر تهران بوده است این وضعیت ها تا زمان اصلاحات ارضی و حذف ارباب ها وکدخداها در حوزه مدیریت روستاسیی نیز وجود داشته است .از ان پس بود که دولت به پشتوانه مردمی .....و کسب درامد دولت مرکزی قدرت ....را اب کرد تا سال 1328 و کودتای 28مرداد که بر اثر ان دولت مرکزی ومشروعیت و وجهه .....خدشه دار شده بود . با روی اوردن به کارهای عمرانی وتوجه به دیدگاه های شهروندان سعی کرد مشروعیت از دست رفته را باز یابد چرا که دولت کودتا فاقد مشروعیت است. مشروعیت وکار... مرتبط هستند که .. یکی به...دیگری می انجامد " .

....مدیریت شهری پایدار ،تالیف دکتر حسین ایمانی جاجلی "...نبود کدخدا در دهه 1350بحث دهقانی مطرح گردید که به همین دلیل چندان هم موفق نبود .

بعد از انقلاب اسلامی ،شوراهای اسلامی روستا به وجود امد و ... وظیفه ی اجرایی وچهار چوب فکری شخصی برابر مدیریت روستا ...بنا بر ایی تجربه های محدودی از طرف جهاد سازندگی یا بنیاد مسکن تحت عنوان ........ یا " خانه عمرن روستایی " مطرح شد اما انها نیز عمدتا شکست خوردند . حتی با تشکیل دهقانی مصوب 1355 نیز تغییر در نگرش روستا به مردم رخ نداد . زیرا دهیاری ها هم شدیدا وابسته به دولت بودن و ارتباط چندانی با مردم نداشتند بر اساس بررسی های انجام شده ... وظایف دهیاری ها بوده است عمدتا وظایف مربوط به مردم است از ان طرف در حوزه مدیریت شهری تحولات زیادی رخ داد .... که در کنار حاکم کار اداره شهر را انجام میداد واواخر دوره قاجار پس از بازگشت ناصرالدین شاه از سفر فرنگ به تقلید اروپاییان دستور تشکیل ......را داد. در عصر مشروطیه ....به بلدیه تغییر یافت وعامل تشکیل قانون بلدییه شد .

در دوره ی رضا شاه .... دولت در قالب وزارت داخله با وزارت کشور انجام می شد....قانون جدیدی که در سال 1309 تصویب گردید به ....شدن بلدیه منجر شد.با این اوصاف مدیریت محلی که در آن موقع وجود داشت یک مدیریت وابسته به دولت بود . از سالهای 1337-1330 به خاطر دولت مرکزی شاهد حرکت های در جهت تخریب مدیریت محلی و مدیریت شهری هستیم شهرداریها عملا به ......محدود تبدیل شد و طی سالهای متوالی این مدیریت پا برجا مانده است. بطور خلاصه قدرتمند شدن دولت مرکزی اختیارات شهرداریها در مدیریت امور محلی بتدریج دارند.

انجمن های امنیتی و ولایتی ........ محلی و به منظورنمادمردمی جهت اداره .....شکل گرفته بودند عملا موفقیتی نداشتند زیرا جنبه نمایشی داشتند. و به عمل فساد تبدیل شده بود زیرا نا آگاهی مردم از حقوق خویش و دخالت مستقیم دولت و افراد ذی نفوذ دو عامل اساسی ........ روی چنین انجمن ای شده بود.

بعد ازانقلاب اسلامی با وجود اینکه جهت مرکزی قانون اساسی به سمت تقویت مدیریت محلی بود طبق اصول قانون اساسی که بر شمردیم . براساس این اصول مراجع قانون گذاری برای مدیریت محلی شورا ها و شهرداریها هستند و با انچه که واقعیت دارد خلاف این موضوع است. این مدیریت محلی به تصمیم گیری شورا ها و شهرداریها توجهی ندارند. در حقیقت شوراها چندان اختیاری ندارند هرچند در شوراهای شهر کلیه اعضا منتخب مردم هستند اما موانعی که اجرای تصمیمات شورا شد را متوقف می کند ................از قبیل راهنمایی و رانندگی ،نیروی انتظامی ،فرمانداریبخشداری،و... هستند. که همگی تصویب دولت هستند و در حقیقت همچنان قدرت در دست دولت مرکزی است و شورا ها عملا کارایی چندانی ندارند.

 

نتیجه:

ساختار مدیریت شهری در کشور با دوگانگی در فرم و عملکرد  مواجه شده است.....آن به الگوی سکونت شهری نزدیک است. این تمرکز گرا است و سازمانها به صورت عمودی با هم رابطه برقرار می کنند . اما عملکرد آن هیچ کدام از آنها شبیه نیست و عملکرد حکومت شهری را ندارد. زیرا فاقد قدرت سیاسی لازم است که ........اداره شهرو پرهیز از عملکرد شهری نماید.

بی تردید انقلاب اسلامی ایران مبدا تحولات سیاسی در ......سرزمین و توزیع قدرت سیاسی است که حکومت محلی مبتنی بر حکومت دینی و معیارهای مبتنی بر آن است . نظام مناسب برای کشور ایران نظام بهینه تمرکز است که بر اساس آن حکومت محلی در چارچوبی فراتر از نظام مدیریت شورا –شهرداری شکل می گیرد.

 

 منابع و ماخذ

- شکیبا مقدم، مهر 1374 ،اداره امور حکومتهای محلی و شهر داریها
- قاسم زاده ، قاسم ،1340، تهران ، انتشارات ایرانیا
- قربانی ، فرج الله ، 1369 ،مجموعه کامل قوانین و شورای شهرداری تهران ، انتشارات مردمی
- نس ، مصطفی ،1352، تمرکز و عدم تمرکز اداری و سیاسی در ایران ، تهران ،انتشارات خواجه
- ابراهامیان،پروانه ،1378 از مشروطه تا انقلاب اسلامی، ترجمه کاظم فروزینه، تهران نشر کرد
- گزارش هم اندیشی، نشست 0/5  3-1 تست به عنوان مدیریت امور محلی نظر به ( و تجارب کمیسیون امور زیر بنایی و تولیدی دبیر خانه انجمن تشخیص مصلحت نظام)